Реформа власти: радикально или очень радикально?
То, что сказал Владимир Путин 13 сентября, — это самый крупный политический проект за пять лет его правления. Но вряд ли это смена курса. Скорее — ускоренное по темпам и радикализированное по форме внедрение тех идей, которых он придерживался с самого начала.
Пакет президентских новшеств состоит из трех частей: новая политика безопасности, новый порядок управления Северным Кавказом, общая реформа политической системы.
Что касается первой части, то масштабы перемен станут яснее по мере обнародования подробностей. Но сразу же привлекают внимание две вещи, о которых глава государства не сказал ничего. Он ничего не сказал ни о восстановлении смертной казни, ни о резком росте военных и правоохранительных расходов. Между тем, и то и другое в последние дни усиленно рекомендовалось целым хором голосов в Москве и на местах.
Возможно, молчание и есть ответ советчикам. Возможно, проведенный анализ привел Владимира Путина к выводу, что смертные казни — не тот инструмент, который может остановить смертников. И что новый рост военно-охранительных расходов (сверх того внушительного, что и так запланирован в проекте бюджета на следующий год) — не тот инструмент, который успешнее прочих может поднять эффективность силовых структур. Впрочем, пока детали антитеррористической системы не обнародованы, это только гипотезы.
Вторая часть путинского пакета — новый северокавказский курс. Сюда же примыкает и реставрация Миннаца под эгидой прежнего петербургского губернатора, но это назначение в данном ряду — явно не главное. Более важным выглядит соединение в руках Дмитрия Козака руководства Южным федеральным округом и создаваемой Федеральной комиссией по Северному Кавказу.
Привычная роль Козака — роль разработчика концептуальных решений. Надо думать, от него и сейчас ждут разработки некоей целостной «кавказской политики». Тем самым констатируется, что на сегодня такой политики нет. Президент перечислил причины, в которых он видит корни терроризма — бедность, безработица, отсутствие доступа к образованию и карьерам. Все они на Северном Кавказе налицо, являясь, правда, порождением еще более глубинных местных обстоятельств и особенностей.
Новое задание Козака — определенно самое трудное из всех, которые ему до сих пор поручались. Кстати, один из предыдущих его проектов — перестройка правоохранительной системы. И судя по тому, что он покидает Москву, предложенные им новации, например, отделение следствия от прокуратуры, оказались в сегодняшней ситуации чересчур либеральными.
Что же касается третьей части пакета реформ, то это самое радикальное изменение политической системы России со времени принятия ельцинской Конституции в 1993 году. Кстати, правка самой Конституции, видимо, пока не предусматривается. Намечен лишь пересмотр нескольких ключевых федеральных законов.
Мысль о том, что надо отменить губернаторскую выборность, впервые вошла в оборот еще в предпутинскую эпоху, когда премьером был Евгений Примаков. Все последующие годы эта идея определенно интересовала Кремль. В качестве частичного решения был введен институт президентских полпредов. Но со временем эта система шефства над губернаторами начала буксовать. С одной стороны, лояльность губернаторского корпуса и без того достигла впечатляющего уровня, а с другой — оказалось, что основные свои прерогативы губернаторы от полпредов всё же сумели отстоять.
Ради уменьшения самостийности губернаторов был введен и двухразовый лимит на их избрание. Но на практике эта норма до сих пор не вступила в силу.
В сегодняшних обстоятельствах идея «исполнительной вертикали» нашла себе новое выражение и развитие — новое скорее по форме, чем по существу. Процедура утверждения главы региона местным парламентом воспроизводит процедуру утверждения федерального премьера Думой. Следует ли из этого, что в регионах появятся восемьдесят девять, условно говоря, Фрадковых, то есть «людей со стороны», подобранных главой государства?
Судя по реакции губернаторского корпуса, значительная его часть надеется быть выдвинутой в качестве глав регионов и при новой системе. Обоснованы эти надежды или нет, пока неясно, но они налицо. Аналогичным образом влиятельные люди в регионах рассчитывают приспособиться и к партийно-списочному порядку комплектования Думы и местных законодательных ассамблей. Соревнование за «проходной минимум» избирателей в округах сменится соревнованием за проходные места в местных партийных списках. Технологии успеха в обоих случаях отличаются не настолько сильно, как это может показаться на первый взгляд.
Если бы такая реформа происходила в эпоху живой и полнокровной партийной жизни, она резко увеличила бы роль партий. И на федеральном уровне, и на местном. От партийного расклада в регионе стала бы реально зависеть местная исполнительная власть, не только утверждаемая, но, в случае чего, и смещаемая голосами региональных депутатов.
Но поскольку реформа стартует в другую эпоху, ее ближайшие последствия обещают быть другими. Помимо очевидного усиления централизации и расширения круга вопросов, решаемых или согласуемых в Москве, эти последствия, видимо, таковы:
Во-первых, поспешное вступление в «партию власти» неопределившейся части местных влиятельных людей. Во-вторых, обретение федеральным Центром новых рычагов для перетасовки личного состава этого корпуса влиятельных людей. А в-третьих, гораздо легче станет укрупнять федеральные субъекты, поскольку главный тормоз этого процесса, губернаторское сообщество, будет окончательно ослаблено.
Связь этих предполагаемых процессов и успеха борьбы с терроризмом очевидна, возможно, и не всем. Зато вполне ясно, что понадобятся новые правила игры в отношениях между перестроенной региональной властью и местными самоуправлениями.
Согласно действующей Конституции, местные самоуправления не входят в единую систему государственной власти. Именно МСУ являются сегодня самыми живыми и органично растущими звеньями российского общественного организма. Останутся ли они зоной, где большинство руководящих лиц непосредственно зависит от голосов избирателей? Будут ли их главы (включая и мэров городов-миллионеров) по-прежнему избираться напрямую?
Если да, то фундамент сложившейся политической системы сохранится более или менее в целости. Если нет, то проектируемая революция окажется гораздо более радикальной, чем она сама о себе говорит, а приближение нового политического строя к советским образцам будет гораздо более явственным.
Поскольку народные массы заранее согласны с любым решением, которое примут наверху, то дать ответы на эти вопросы (и взять на себя ответственность за них) предстоит тем, кто в ближайшие месяцы окончательно сформулирует новые установления.
