Путин положил на Конституцию

Избиратель № 1. Президент хочет сам выбирать губернаторов

Под флагом борьбы с террором президент Владимир Путин решил дополнительно укрепить собственную власть. По задумке президента, выбирать губернаторов должны не жители регионов, а депутаты. Кандидатов же им предложит сам президент. Эксперты сомневаются не только в том, что эти перемены помогут борьбе с террором, но и в том, что они соответствуют Конституции страны.

После серии терактов и трагической развязки захвата заложников в Беслане президент Владимир Путин решил укрепить и реформировать не только силовые органы, но и систему региональной власти. Об этом он объявил на созванном вчера экстренном заседании правительства, куда были приглашены и губернаторы. В своей вступительной речи “главным условием победы над террором” Путин назвал “единство страны”. И для его обеспечения предложил впредь избирать руководителей регионов не прямым голосованием граждан, а передать это право “законодательным собраниям территорий”, кандидата которым будет предлагать глава государства. Также он объявил о необходимости “введения пропорциональной системы выборов в Госдуму” и пообещал внести соответствующий законопроект “в ближайшее время”. А законопроект о новом прядке избрания глав регионов Путин пообещал передать в Госдуму до конца года. Вице-спикер Госдумы Вячеслав Володин (“Единая Россия”) даже не сомневается, что депутаты одобрят предложения президента.

Цели и последствия

Источник, близкий к администрации президента, полагает, что новая система выборов будет применяться после истечения полномочий нынешних губернаторов. В этом убежден и председатель ЦИК Александр Вешняков: сокращать срок губернаторам не будут, передает его слова “Интерфакс”.

Информированный эксперт, близкий к администрации президента, в конфиденциальной беседе признал, что это изменение на самом деле не имеет отношения к борьбе с терроризмом: “Оно не решает проблемы терроризма, просто власть использует некое окно возможностей [для усиления контроля], которое образовалось [после терактов], и ничего необычного в этом нет”. То же самое говорит и другой источник “Ведомостей”, близкий к администрации: “Озвученные сегодня предложения обсуждались давно, еще до серии терактов. Но сейчас появился повод о них объявить”. Идея назначения региональных лидеров принадлежит самому Путину, рассказал собеседник “Ведомостей”, а над ее воплощением работали глава администрации президента Дмитрий Медведев и руководитель аппарата правительства Дмитрий Козак, назначенный вчера полпредом президента в Южном федеральном округе (см. статью на стр. А2).

Рассуждая по поводу целей и вероятных последствий этих изменений, близкий к Кремлю эксперт обращает внимание на то, что “усиление управляемости политической системой” в основном придется на канун следующих президентских выборов, ведь последние сроки у большинства избранных губернаторов истекают в 2007-2008 гг. Но новая система таит в себе и определенные риски для федеральной власти и главы государства, замечает другой близкий к президентскому окружению источник. “Если сейчас можно повесить ответственность за положение в регионе на губернатора, то потом ошибки глав регионов будут бить по президенту, — поясняет он. — Политически это шаг с отягчающими последствиями для федеральной власти и президента лично”.

Сами же губернаторы отнеслись к перемене участи стоически. “Новая система только укрепит исполнительную власть”, — убежден губернатор Нижегородской области Геннадий Ходырев. Он напоминает, что похожая система в России уже применялась: например, в 1991 г. Бориса Немцова выбрал нижегородским губернатором Совет народных депутатов по представлению президента Ельцина. А губернатор Псковской области Евгений Михайлов считает предложенную президентом систему избрания региональных лидеров временной мерой. “В условиях борьбы с терроризмом централизация выборов губернаторов по представлению президента оправданна, — говорит он. — Но если политическая система стабильна, то губернаторы могут и избираться”.

Гарант и Конституция

Даже поддерживающий идею построения “унитарного государства” околокремлевский эксперт предвидит, что многие люди сочтут инициативу президента “шагом не в сторону демократии”. Путину предстоит прилагать определенные усилия, чтобы избежать проблем с восприятием, признает собеседник “Ведомостей”.

Уже вчера некоторые критики заявили, что предложенные президентом изменения системы региональных выборов и вовсе противоречат Конституции страны. Независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков утверждает, что инициатива Путина расходится с постановлением Конституционного суда от 18 января 1996 г. о том, что избрание высшего должностного лица субъекта Федерации депутатами регионального парламента противоречит Конституции. Суд тогда посчитал, что глава региона должен получать свой мандат непосредственно от граждан. Однако близкий к Кремлю эксперт напоминает о другом постановлении Конституционного суда — от 7 июня 2000 г., которое содержит “скорректированную позицию”. Судьи уже не утверждали, что парламент не может избирать главу региона, а лишь требовали, чтобы депутаты не получали лишних полномочий, позволяющих им подавлять исполнительную власть, и наоборот.

Но заведующий сектором сравнительного права Института государства и права Алексей Автономов обращает внимание на положение Конституции о том, что каждый регион сам определяет систему формирования органов госвласти. “Непонятно, можно ли тогда унифицировать систему выборов руководителей регионов на федеральном уровне”, — сомневается он. А Рыжков уже думает о подготовке запроса в Конституционный суд по поводу инициативы президента и надеется, “что в Госдуме найдутся и другие противники этой нормы”. Как он пояснил “Ведомостям”, для того чтобы опротестовать в КС изменения в системе выборов, нужны подписи 90 парламентариев.

Элиты и кандидаты

Эксперты убеждены, что президентская инициатива ведет страну от федеративного устройства к унитаризму. “Власть перестраховывается и ликвидирует любых автономных игроков на политическом поле: Кремль установил контроль над телевидением, над Госдумой, теперь черед региональных элит”, — говорит президент фонда “ИНДЕМ” и бывший советник президента Ельцина Георгий Сатаров.

Автономов из Института государства и права признает, что предложенный Путиным порядок избрания губернаторов не практикуется ни в одном из федеративных государств. “Предложение Путина является мягкой формой назначения губернаторов, ведь очевидно, что при существующей вертикали власти президент имеет возможность "продавить" через региональный парламент любую кандидатуру, — говорит Ростислав Туровский из Центра политических технологий. — Для регионов это — ослабление самостоятельности”. По его мнению, планомерная централизация может привести в конечном счете к формированию унитарного государства.

Но Алексей Титков из Московского центра Карнеги убежден, что нынешняя региональная элита “не устранится от влияния на политику региона” и так или иначе будет участвовать в “кулуарном согласовании кандидатуры на губернаторский пост в Кремле”. Правда, в свете новой системы “усилится кадровая роль” полномочных представителей президента в округах, полагает Туровский. “Если раньше полпреды только косвенно влияли на региональные выборы, то теперь они будут выступать своеобразными посредниками при выборе кандидатуры [Кремлем] и ее утверждении законодательными собраниями”, — рассуждает он.

А вот Станислав Белковский из Института национальной стратегии предсказывает, что новая система выборов губернаторов породит безответственность региональных лидеров. “У Путина нет сильной "скамейки запасных" на губернаторские кресла, поэтому к власти будут приходить люди, не способные брать на себя политическую ответственность”, — уверен он.

Источник, близкий к администрации президента, предвидит проблемы с выбором кандидатов в первую очередь в “сложных с национальной точки зрения регионах”. “Есть регионы, где сам факт внесения кандидатуры президентом — политическое событие, которое может быть истолковано по-разному”, — поясняет он.

Коммерсант: Владимир Путин положил на Конституцию. Свою твердую руку

Вчера Владимир Путин огласил перечень мер по противодействию угрозе терроризма. Одним из главных пунктов его программы стала отмена принципа избираемости губернаторов путем всеобщего голосования жителей соответствующих субъектов РФ. Президент считает, что избирать их должны законодательные собрания регионов по представлению главы государства. Фактически это означает пересмотр положений действующей Конституции: ведь еще в 1996 году Конституционный суд признал избрание губернаторов региональными парламентами не соответствующим Основному закону.

Первым о неконституционности президентских инициатив (сам Владимир Путин настаивает, что предложенные им меры не выходят за рамки Основного закона) заявил вчера независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков. Он напомнил, что еще 18 января 1996 года Конституционный суд признал не соответствующими Основному закону ряд положений устава Алтайского края, в том числе и норму об избрании главы краевой администрации законодательным собранием.

Как подчеркнул тогда КС, Конституция прямо не устанавливает порядок избрания глав регионов. Но поскольку ч. 2 ст. 3 Основного закона предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госвласти, то "из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32, закрепляющей право граждан избирать органы госвласти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно". Суд также отметил, что, "поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы госвласти (ч. 3 ст. 5 Конституции), органы госвласти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные". Таким образом, КС признал, что избрание главы региона законодательным собранием нарушает баланс властей в пользу законодательной власти и неправомерно ограничивает полномочия власти исполнительной.

По мнению КС, региональный парламент при таком способе избрания губернатора "превращается в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей". А избранный в таком порядке глава администрации "не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя". Все эти выводы в полной мере относятся и к порядку избрания губернаторов, предложенному вчера президентом.

Правда, Владимир Туманов, возглавлявший КС в 1996 году, заявил вчера Ъ, что Конституция все же допускает подобный подход к избранию глав регионов. "Да, принцип разделения властей несколько потревожен,– признал господин Туманов, комментируя инициативу президента.– Но в конституционной практике часто встречаются ситуации, когда приходится жертвовать полнотой реализации одного принципа ради другого – например, национальной безопасности. Это обычная практика. Принципы достаточно широки, и в разных исторических условиях они могут наполняться различным содержанием".

Но в президентском плане есть и еще одно слабое место. Дело в том, что в перечне полномочий главы государства, закрепленном в Конституции, нет пункта о праве президента представлять кандидатуру главы субъекта РФ для ее утверждения региональным парламентом. Впрочем, по мнению того же господина Туманова, этот перечень не является исчерпывающим: для его расширения, как полагает экс-глава КС, достаточно принять федеральный конституционный закон, который бы закрепил право президента участвовать в процессе избрания губернаторов. Тем более что исторический прецедент имеется: уже после принятия в декабре 1993 года новой Конституции президент в течение нескольких лет назначал руководителей субъектов РФ своими указами.

Кроме того, при подготовке поправок к действующим законам Кремлю предстоит решить еще ряд проблем. Во-первых, не ясно, будет ли у депутатов возможность выдвигать альтернативные кандидатуры: ведь если кандидат президента будет единственным, то речь пойдет уже не об избрании, а лишь об утверждении губернатора законодателями. Во-вторых, в законе придется прописывать и процедуру отзыва губернатора, без которой вертикаль власти вряд ли будет достаточно эффективной. Наконец, в-третьих, серьезные сложности возникнут с определением сроков перехода к новой системе власти. Председатель Центризбиркома Александр Вешняков вчера заявил, что губернаторы, избранные до вступления в силу новых поправок, должны доработать до конца срока, на который они были избраны. Соответственно, в течение ближайших двух-трех лет большинство действующих губернаторов останутся всенародно избранными. И, следовательно, новая "антитеррористическая вертикаль власти" появится в России не раньше чем к 2007 году – когда по новой схеме будут избраны руководители хотя бы половины субъектов федерации.

Коммерсант: Укрепление проваленного. Президент проведет новую реформу старыми методами

Своим вчерашним выступлением на расширенном заседании правительства Владимир Путин, по сути, признал, что курс на укрепление вертикали власти, взятый Кремлем еще в 2000 году, не принес желанного результата. Однако решать новые проблемы, возникшие перед страной, президент предложил старым способом, по сути уже доказавшим свою неэффективность,– путем дальнейшего усиления централизации власти.

Масштабная реформа системы государственной власти стала первым свершением Владимира Путина на посту президента. В мае 2000 года, сразу после вступления в должность, господин Путин взялся за кардинальное изменение отношений между центром и регионами. Страна была разделена на семь федеральных округов, во главе которых встали полпреды президента, призванные железной рукой проводить в жизнь кремлевские реформы и координировать работу федеральных органов исполнительной власти на местах. Летом того же года был принят новый закон "О порядке формирования Совета федерации", в соответствии с которым губернаторы и спикеры законодательных собраний потеряли право заседать в верхней палате парламента и сопутствующую сенаторскому статусу парламентскую неприкосновенность. Одновременно были одобрены поправки в федеральное законодательство, позволяющие отстранять от должности глав субъектов РФ и распускать региональные парламенты за нарушение ими федеральных законов. Параллельно шел процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, результатом которого стала отмена региональных законов, предоставлявших властям субъектов РФ слишком широкие, по мнению центра, полномочия.

Курс на централизацию власти проявился и в реформе силовых ведомств. Относительно мелкие структуры были поглощены более крупными (например, Федеральная погранслужба вошла в состав ФСБ, железнодорожные войска и служба специального строительства – в состав Минобороны, а функции ФАПСИ поделены между ФСБ и ФСО), а губернаторов лишили возможности влиять на кадровую политику силовиков, передав вопросы назначения глав региональных подразделений МВД, ФСБ и прокуратуры в исключительное ведение центра.

Наконец, и несиловые ведомства весной были сбиты в девять укрупненных министерств.

Но вертикаль власти, строительство которой к началу второго президентского срока Владимира Путина считалось практически завершенным, не помогла предотвратить серию громких терактов, случившихся в России за последние несколько месяцев. Более того, сам факт выступления президента с планами новой масштабной реформы можно считать признанием провала проводившейся с 2000 года политики. Ведь тогда, как и сейчас, главными задачами реформы были названы укрепление единства России и выстраивание эффективной системы управления страной. Но вчера господин Путин прямо признал, что единой системы власти "в стране до сих пор не создано".

Но отвечать на "новые вызовы" Кремль решил все теми же методами, которые, казалось бы, уже доказали свою неэффективность. Прежде всего это относится к идее избрания губернаторов региональными парламентами по представлению президента. Президентская администрация в последнее время и без того настолько жестко контролировала выборный процесс, что победы неугодных ей кандидатов стали явлением исключительным. Теперь фактически речь идет о возвращении к практике назначения глав субъектов РФ президентом, использовавшейся в первой половине 90-х годов. Ведь региональные депутаты при всей формальной независимости от Кремля редко отваживаются идти против мнения центра, а отдельные всплески "самостийности" подавляются Москвой быстро и безжалостно.

Наиболее яркими доказательствами зависимости региональных парламентов от центра стали случаи, когда депутаты избирали своими представителями в Совете федерации политиков, неугодных Кремлю, но после вмешательства Москвы отменяли свои решения. Именно так было, например, с экс-генпрокурором Юрием Скуратовым, делегированным в СФ бурятскими депутатами, с бывшим вице-премьером Альфредом Кохом, избранным в СФ депутатами Ленинградской области, и с экс-главой компании "ЮКОС-Москва" Василием Шахновским, которого отправил в верхнюю палату парламент Эвенкии.

Дальнейшей централизации власти должна поспособствовать и реформа выборов в Госдуму. В принципе избрание депутатов исключительно по партийным спискам считается в мире вполне демократической мерой. Однако с учетом российской специфики пропорциональная система выборов наверняка приведет к формированию парламента, полностью подконтрольного исполнительной власти. Ведь обеспечить прохождение в Думу "правильных" партий Кремлю будет куда проще, чем добиться избрания нужных кандидатов в большинстве из 225 одномандатных округов.

Сами губернаторы предложения президента уже горячо одобрили. Что и понятно: своевременная поддержка новых инициатив должна помочь региональным лидерам остаться у власти и при новой схеме выборов. Особенно это касается тех губернаторов, которые по действующим законам уже не могли выдвигаться на новый срок, поскольку при новом порядке избрания глав регионов ограничение их полномочий двумя сроками подряд действовать, судя по всему, уже не будет.

Впрочем, изменением статуса глав субъектов РФ нынешняя реформа, видимо, не ограничится: за введением нового порядка избрания губернаторов, скорее всего, последуют и аналогичные шаги в отношении местного самоуправления. Во всяком случае, именно такой вывод можно сделать из слов Владимира Путина о том, что "представители регионов должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления". Поэтому можно предположить, что мэры вскоре тоже будут избираться муниципальными парламентами по представлению губернаторов. А единственным всенародно избранным представителем исполнительной власти в таком случае останется президент России.

Время новостей: Проект "Россия". Президент перестраивает систему власти

Владимир Путин вчера объявил о начале радикальной перестройки политической системы. Идеи, изложенные им на расширенном заседании правительства с участием губернаторов, не нарушая Конституции, являются, тем не менее, весьма радикальным шагом на пути реформы федеративного устройства страны. Пока что речь идет о «нивелировании» федерации: президент предложил установить, что губернаторы будут утверждаться региональными органами законодательной власти по представлению главы государства. Таким образом, фактически они станут его наместниками. Не будут больше россияне голосовать и за «физлиц» на выборах в Госдуму. Владимир Путин предложил изменить законодательство так, чтобы парламент избирался только по партийным спискам.

Президент аргументировал эти изменения тем, что система исполнительной власти оказалась недейственной в кризисных ситуациях и должна быть «кардинально перестроена», в том числе для эффективной борьбы с терроризмом. Озвученный президентом план стал непосредственным ответом власти на трагедию в Беслане. Помимо перестройки власти, в нем есть «кавказская» и «общественная» составляющие. Президент решил создать специальную федеральную комиссию по Северному Кавказу, возглавит которую вчера же назначенный полпредом в Южном федеральном округе Дмитрий Козак. Кроме того, в России предлагается возродить добровольные народные дружины и создать общественную палату с неясными еще полномочиями и составом, которая должна контролировать органы госвласти и процесс подготовки и прохождения наиболее важных законодательных актов, являясь, видимо, прообразом пока отсутствующего гражданского общества.

Трудно не признать: политическая реформа не имеет прямого отношения к проблеме терроризма и борьбы с ним. С этим в Кремле особенно и не спорят. Один из чиновников в окружении Путина говорит, что в администрации уже некоторое время готовили предложения по смене системы губернаторских выборов, а теракты придали этим идеям новый смысл и создали окно политических возможностей для их реализации. К тому же, реформировать Федерацию Путин начал не вчера и не неделю назад - одним из первых его крупных политических проектов было изгнание губернаторов из Совета Федерации и создание Госсовета.

Вчера, выступая в Белом доме с изложением своего плана, глава государства сослался на 77-ю статью Конституции, прописывающую единство всей системы органов власти России. И мотивировал свои предложения отсутствием такого единства. По замыслу президента, руководители исполнительной власти субъектов федерации должны не избираться прямым всенародным голосованием, как было до сих пор, а утверждаться законодательными собраниями по представлению главы государства. Правда, по словам источников в кремлевской администрации, закон, определяющий новый порядок назначения губернаторов (документ внесут в Думу не позднее ноября), не будет иметь обратной силы. То есть уже избранные главы регионов доработают свой срок.

Новый порядок откроет дорогу целому ряду губернаторов остаться на своем посту сверх положенных Конституцией двух сроков. И это, безусловно, не могло им не понравиться. С другой стороны, отмена прямых выборов избавит Кремль от муторных региональных избирательных кампаний, которые с завидным постоянством превращаются в фарс. Правда, в новой системе именно Путин, а не избиратели, должен будет назвать конкретную фамилию и впоследствии, очевидно, нести ответственность за работу своего избранника. Насколько в Кремле просчитали трудоемкость этих задач, пока непонятно. «Например, будет ли прокуратура преследовать выбранного по представлению президента губернатора, если он проворовался?» -- задается вопросом близкий к Кремлю политтехнолог.

По сравнению с назначением губернаторов изменение системы выборов Госдумы - хорошо продуманный и прошедший широкое общественное обсуждение шаг. Вместо нынешней смешанной (половина -- по партийным спискам, половина -- по мажоритарным округам) вводится пропорциональная. Президент хочет, чтобы народ выбирал себе парламент исключительно по партийным предпочтениям. То, что в стране нет реальных общенациональных политических партий, президента, видимо, не смущает. Более того, как утверждает высокопоставленный кремлевский чиновник, переход на новую систему выборов должен как раз стимулировать появление реальных партий, "которых сейчас в стране просто нет, за исключением КПРФ". Тем не менее, на сегодня переход на партийную систему выборов может означать лишь гарантированную победу номенклатуры. Впрочем, и сейчас "Единая Россия", набравшая на последних думских выборах чуть больше 37% голосов, тем не менее обладает в нижней палате парламента конституционным большинством.

В качестве "либерального противовеса" усилению госвертикали президент предложил создать общественную палату, которая станет осуществлять гражданский контроль над деятельностью государственного аппарата, а также законодательных актов и важнейших административных решений. Правда, механизм этого контроля неясен, как и полномочия общественной палаты. Пока, скорее, это выглядит как жест в сторону либерально настроенной части общества и указание на то, что одна из главных целей, декларированных самим Владимиром Путиным, - содействие возникновению в России гражданского общества, - не забыта.

Отставок силовиков на федеральном уровне после трагедии Беслана пока не последовало. Президент признал, правда, что "террористы нагло использовали наши недоработки в социальной политике». И добавил: «Прямо скажу, виноваты в этом органы исполнительной власти». Однако персонально «силовикам» не было сказано ни слова упрека. Только просьба - особо обращать внимание на взаимодействие с гражданами, откликаться на малейший их сигнал.

Власть, сказал президент, будет приветствовать инциативы граждан по созданию дружин для охраны общественного порядка. Так что в России в некоей новой форме возродятся знаменитые ДНД, добровольные народные дружины, в которых в советские времена заставляли дежурить студентов, рабочих и служащих.

Кроме того, президент обещал подписать указ о создании системы антикризисного управления. Частью антикризисной системы станет и новый федеральный орган - специальная комиссия по Северному Кавказу. Ее возглавит назначенный полномочным представитель президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак (до вчерашнего дня он был руководителем аппарата правительства).

Отставленный с поста представителя президента в Южном федеральном округе Владимир Яковлев возглавит создаваемое министерство регионального развития. «Логика в создании такого министерства велика, в России много чем есть заняться в этой сфере. Хотя имя нового министра оставляет сомнение в серьезности намерений», -- говорит один из собеседников газеты.

Новым главой аппарата правительства назначен Сергей Нарышкин -- еще один выходец из Санкт-Петербурга, до марта 2004 года работавший заместителем начальника экономического управления администрации президента, а с марта -- заместителем руководителя аппарата правительства. Впрочем, в новой структуре власти должность главы аппарата правительства уже не будет иметь решающего значения. Также можно считать законченной историю с административной реформой, идеологом которой выступал г-н Козак. Реформа предусматривала развитие местного самоуправления, а также четкое разграничение полномочий и зон ответственности между регионами и центром. В новой системе власти глава государства и федеральный центр фактически берут на себя всю власть и всю полноту ответственности -- поскольку теперь любой губернатор автоматически становится "человеком президента".

Присутствовавшие на вчерашнем расширенном заседании кабинета губернаторы и президенты республик все как один поддержали отмену своей выборности. В частности, такие влиятельные персоны, как мэр Москвы Юрий Лужков и президент Татарстана Минтимер Шаймиев отозвались «положительно». Г-н Лужков поначалу, правда, пытался уйти от конкретной оценки: «не следует сейчас подробно разбирать политические аспекты». Но потом "взял под козырек". Г-н Шаймиев посетовал, что сейчас «у руля оказываются люди, не всегда способные управлять», что в регионы часто «идут ставленники капитала». Очевидно, глава Татарстана уверен в том, что президент "ставленников капитала" в губернаторы не порекомендует. Политики же и эксперты оценивают политические инициативы президента неоднозначно.

Есть проблема и практической реализации путинских идей. До вчерашнего дня вся бюджетная политика версталась из расчета разделения полномочий и ответственности между регионами и центром. Теперь система управления страной становится ближе к унитарной, а бюджет остается федеративным. Значит, в процессе перехода к новой системе могут возникнуть проблемы с финансовой ответственностью властей -- в частности, за выплату пенсий или монетизацию льгот.

Хотя исторически большинство россиян выступало за назначение губернаторов (в 2000 году число сторонников этой идеи составляло около 70 процентов), сама по себе кардинальная перестройка власти в момент, когда обстановка в стране вынуждает эту власть быть максимально эффективной и оперативно реагировать на обстоятельства, может быть сопряжена с неразберихой в управлении. И это само по себе может оказаться даже большей угрозой, чем замена формально демократических процедур реально бюрократическими.

Известия: Сентябрьская революция

Президент в обращении к нации по следам трагических событий в Беслане обещал привести политические институты в соответствие с сегодняшним уровнем развития общества. И он выполнил это обещание. Развитие гражданского общества по сути признано не первоочередной задачей. Возможно, потому, что сегодня эта задача почти невыполнима. Поэтому выполнять предписано иное: будет укрепляться государственность. Через государственные институты, через систему исполнительной власти, через подразделения антитеррора.

Необходимость перестроить государство и страну для того, чтобы противостоять террору, стала поводом для самой радикальной политической реформы последних лет. Она отражает как стремление сделать государство более эффективным, так и разочарование в так называемой прямой демократии в исполнении сегодняшнего российского электората. За 15 лет новой жизни гражданское общество в России толком так и не проснулось. И президент решил: в условиях, требующих быстрых, эффективных, а во многом и чрезвычайных решений, ТАКОЕ общество лучше не будить. Потому как власть не уверена в результатах такой побудки. Что же предлагается взамен?

Из двух путей

То, что прозвучало вчера из уст президента, лишь отчасти продиктовано событиями в Беслане и серией других кровавых терактов последних недель. Непосредственно борьбы с террором касается вторая часть его выступления, где говорится об антитеррористических комитетах, объединении бдительных граждан-добровольцев, создании специальной комиссии по Северному Кавказу и специального министерства.

Первая часть - реализация сугубо политических задумок, давно вызревавших в кабинетах Кремля. Просто президент и его соратники решили, что сейчас наиболее подходящее время для создания новой политической модели в России.

Путин вчера в выступлении отдал некую дань гражданскому обществу, поддержав, в частности, идею образования Общественной палаты, где бы обсуждались гражданские инициативы и проводилась общественная экспертиза решений, которые имеют общенациональное значение. "Речь идет о контроле граждан за работой государственного аппарата, включая спецслужбы", - сказал Путин, правда, не изложив даже коротко механизмы создания и функционирования такой палаты.

Но главная ставка сделана на государственные институты. Услышав обращение Путина к нации после Беслана, многие, в том числе на верху политической системы, гадали: какую модель поведения выберет президент. В обращении он заложил две "опции": усиление госинститутов и "подтягивание" гражданского общества до европейского уровня (а Путин сам не раз говорил о России как о части европейской цивилизации), до состояния, в котором оно должно пребывать в XXI веке с его новыми угрозами, вызовами, требованиями и реалиями. Впрочем, век еще только начался...

Видимо, подумав за эти дни и посмотрев на реакцию страны на общенациональную трагедию, которая по идее должна была всколыхнуть нацию, сплотить ее, по крайней мере вызвать в ней некий общенациональный, по большому счету нравственный порыв, Путин еще тверже уверился: нынешнее российское общество недоразвито и спит, а потому не может выступать партнером в решении стоящих перед страной задач наравне с выстраиваемой им вертикалью власти.

Поэтому он будет строить власть

Ставка сделана именно на власть, причем на власть более централизованную, все нити которой сходятся по сути на одном человеке. Сейчас, конечно, многие будут и уже начали возражать, мол, последние годы - уже в условиях вроде бы выстроенной вертикали власти - показали: нельзя всем до деталей управлять из Кремля, из Москвы, с высшего уровня. Одно из доказательств - централизованная система правоохранительных органов, которые показали свою неготовность к столь молниеносному кровавому развитию событий. Но Путин, очевидно, настолько не верит никому на местах и настолько понимает неготовность общества (впрочем, как и большей части нынешней элиты России) соучаствовать в серьезном управлении страной, что решился на крайний шаг: окончательно возложил ответственность за события в стране на себя.

И своими руками, но под воздействием новых серьезнейших обстоятельств если не похоронил, то радикально ревизовал то, над чем он, его соратники и госслужащие бились последние 2 года, - административную и федеративную реформы, возможно (пока это еще непонятно), и преобразования в системе местного самоуправления. А также то, что сам Путин еще несколько месяцев назад считал незыблемым: принцип выборности губернаторов. Не исключено, что на второй план могут быть отодвинуты и ключевые экономические преобразования: в образовании, здравоохранении, налоговой и бюджетной сферах. Они могут быть признаны слишком политически рискованными для новой системы власти. С другой стороны, большая управляемость регионов является предпосылкой именно для более решительных действий в экономике. Приоритеты изменились. Политика вновь, как в 1999-2000 годах, выходит на первый план.

Нужно сохранить целостность страны, говорил вчера президент. "Убежден, единство страны - это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно", - сказал Путин. Но при этом под целостностью страны он понимает прежде всего сохранение любыми законными способами России в ее существующих границах, единство, скорее, административное, нежели ценностное. Возможно, опять потому, что хорошо отдает себе отчет в том, каким населением ему приходится руководить. Хотя многовековая история Европы показывает: еще никому не удавалось добиться единения государства без единения духа нации.

Не Европа - ни духом, ни делом

И вот тут важна оговорка: мы еще не совсем Европа. Ни духом, ни делом. И она, Европа, нас своей частью всерьез тоже не считает. Молчаливый, скорбный Рим со 150 тысячами свечей, горящих в память о детях, погибших в далеком неизвестном итальянцам городке. Он вышел на улицы САМ. И на контрасте - официозная бравада на Васильевском спуске, на которую свозили автобусами. Это - тоже одно из тому подтверждений. Это увидели все. И нет никаких оснований полагать, что этого не видел и не понял президент. Все он увидел. И все он понял. И начал действовать по-своему.

Выборы губернаторов. Формально замена прямых губернаторских выборов на фактическое назначение Кремлем - отступление назад по сравнению с системой, возникшей в середине 90-х. Но давайте вспомним, как проходило в последние годы подавляющее большинство выборов: либо борьба капиталов, либо борьба властного ресурса, либо соревнование "глоток". "Я проголосовал за него, потому он меня прикалывает", - увы, распространенное поведение человека, даже не понимающего, как отражается на стране и отдельном регионе этот его "прикол". Не имеющий внятных экономических интересов, которые он может сопоставить с программой того или иного кандидата или партии, полунищий обыватель-избиратель с эмоциями, замешенными на "совковой" ностальгии и социальном иждивенчестве, вместо системы адекватного эпохе мировоззрения - таким вошел этот "электорат" в ХХI век.

И он не может рассуждать иначе, кроме как этими (так легко манипулируемыми пиарщиками!) эмоциями, взирая на плакаты кандидатов, где те позируют на фоне Путина. Именно эти плакаты решали по большому счету исход большинства выборов.

Теперь, по крайней мере, не надо изощряться в фотомонтаже: Кремль сам укажет, кто ему мил. И если местная элита, представленная в местном законодательном собрании, сочтет нужным голосовать осмысленно за или против кандидатуры Москвы, значит, в стране заработает хотя бы модель "элитарной демократии". Если же она просто слепо возьмет под козырек - "чего изволите-с?" - туда ей и дорога.

Чудовищная проблема состоит в том, что, формально находясь в XXI веке, по сути российское общество пребывает сегодня на такой стадии гражданского развития и самоосмысления, каковая соответствует периоду расцвета цензовой демократии на Западе XIX века. Когда избирательные права имели только те, кто претендовал именно на ОСМЫСЛЕННОЕ голосование, - имевшие определенное имущество, образование. Иными словами, знавшие, за что или против чего они голосуют и как именно результат выборов отразится на их жизни. И если уж говорить совсем откровенно, то именно учреждение имущественного (именно имущественного, потому что с образованием у нас ныне почти все) ценза оздоровило бы сегодня политическую систему России. Но, очевидно, это было бы слишком радикально для ХХI века, в условиях борьбы с проявлениями "дикого капитализма" и тотального сокрытия своего истинного имущественного "веса".

Что же касается якобы несменяемости и неснимаемости назначенных губернаторов, то довольно посмотреть на сегодняшнюю Северную Осетию, чтобы ответить на вопрос: усидит ли кто-либо назначенный хоть самим господом Богом, если его отставки потребует народ, в массовом порядке вышедший на улицы. Но народ сегодня, как правило, ни на улицы не выходит, ни на выборы не спешит.

Куда более серьезный вопрос, как ни странно на первый взгляд, с уровнем муниципальным. Если все же принять версию о младенческой незрелости гражданского общества в России, то вот как раз муниципальный уровень - это тот самый полигон демократии, та самая ее школа (как некогда - "школа коммунизма"), где обыватель мог бы потренироваться в начатках осмысленного самоуправления путем ответственного подхода к голосованию. Однако пока этот уровень характеризуется еще даже большей профанацией идей демократии, чем губернаторский: на местные выборы ходит еще меньше народу. А теперь губернаторы-назначенцы наверняка начнут (собственно, уже начали, в первый же день) ссылаться на надобность "привести в соответствие" и свою региональную вертикаль. И будут настаивать на своем праве назначать мэров и глав администраций.

Партии. На протяжении последних полутора десятков лет мелькали с такой частотой, что избиратель подчас не успевал не то что определиться с принципами, которые те якобы защищали, но даже с набором лиц. Снизу никаких партий так и не возникло. Значит, в целях политического структурирования общества их надо создавать сверху. Этой мыслью в ближайшем окружении Путина прониклись еще даже до подсчета результатов минувших думских выборов. К весне стало ясно: партийная модель возобладает, а летом уже и срок перехода на пропорциональную модель все знали - ноябрь-декабрь. Именно в эти месяцы Дума должна будет принять соответствующий закон. Пассаж о надобности принудительно внедрить пропорциональную систему парламентских выборов навеял Путину один из ближайших членов его окружения. Другой вообще мечтает о монархии если не де-юре, то по крайней мере де-факто. Испания, кстати, после Франко пошла именно этим путем - и ничего.

Другое дело, как все это будет работать в России

В результате предложенных новаций уже в самом ближайшем будущем мы можем получить глубоко партийную страну, еще сильнее ориентированную на одного человека, который, соответственно, будет нести на себе такой груз ответственности, что рано или поздно он может оказаться неподъемным. Опасность эта тем более велика, что за последние несколько лет отчетливо проявилось: люди и структуры, ориентированные в своем благополучии и дальнейшем политическом существовании лишь на одного человека, как правило, перестают даже минимально выполнять функции, диктуемые им законом и моралью, и стараются лишь улавливать эманации своего руководителя.

Огромной осторожности требует и подбор назначенцев-губернаторов, особенно в потенциально или реально конфликтных регионах. Таковые практически все в Южном федеральном округе и немало в Приволжском.

Отсюда вытекает еще одна опасность новой политической модели - кадровая. Опять тасуется одна и та же колода управленцев, что, кстати, даже в высшем окружении Путина уже начинает вызывать вопросы. Вместо кропотливого и - да, трудоемкого - поиска людей или выращивания из имеющихся на разные "амбразуры" бросаются одни и те же персоналии. Причем подбор людей на конкретные посты подчас выглядит странным. Скажем, Яковлев, "брошенный" теперь на национальный вопрос, прежде не демонстрировал глубокого знания национальных проблем. И за последние годы, успев позаниматься всем - городом, коммуналкой, Южным округом, мягко говоря, нигде не преуспел.

Хотя со становлением вразумительной партийной системы у нее появится шанс заработать в том числе и как институту выращивания политических кадров. Такова, во всяком случае, одна из функций любой классической много- или даже однопартийной системы:

Столь же не очевиден пока и Дмитрий Козак во главе суперведомства по Северному Кавказу. Козака лучше всего использовать как таран, когда уже сформулированы четко принципы того, что необходимо делать, но не тогда, когда еще эти тезисы необходимо аккуратно и кропотливо разрабатывать. Козак способен пройти через огонь и воду, через отчаянное ведомственное противодействие и тихий министерский саботаж. Но не в его характере проворачивать тонкие, хитроумные многоходовки, к тому же на Кавказе.

И еще одну особенность продемонстрировало вчерашнее выступление Путина: в Кремле нет больше питерских и непитерских, либералов и ортодоксов. В окружении Путина есть если и не монолитная команда, то набор людей, обладающих одинаковым представлением о том, как должна выглядеть страна, ее партии, ее институты и ее граждане к 2007-2008 годам. И представление это - сугубо государственное, жесткое и однозначное. И сам президент это поддерживает. И не потому что склонен к авторитарным шагам, а потому что очень хорошо - может быть, даже слишком хорошо - чувствует страну, которая его два раза с таким единодушием избирала.

Независимая газета: Реставрация. Президент обнародовал план государственного переустройства

Вчера президент РФ обнародовал программу очередных изменений в системе государственной власти России. Таким образом, стало ясно, что он имел в виду, когда в обращении к гражданам после теракта в Беслане говорил о необходимости укрепления единства страны и создании антикризисной системы управления.

Наиболее серьезная и принципиальная из объявленных вчера мер – изменение порядка формирования органов исполнительной власти субъектов Федерации. Владимир Путин предложил отменить институт прямых выборов высших должностных лиц региональных администраций, заменив всенародное голосование процедурой, которая применяется при утверждении председателя федерального правительства. Формально глав республик, краев и областей будут избирать региональные законодательные собрания, однако кандидата на избрание местным законодателям должен будет представить президент РФ. По-видимому, аналогичным образом будет выглядеть и механизм отставки главы региональной администрации: президент отправляет в отставку, местный парламент утверждает его решение.

В выступлении Владимира Путина по этому вопросу ни разу не прозвучало слово «назначение», однако, по сути, речь идет о том, чтобы сделать руководителей регионов назначенцами президента. Хотя участие местных законодательных органов в процедуре утверждения глав администраций позволяет сохранить некоторые элементы выборности, очевидно, что результаты голосований в региональных парламентах не будут иметь практического значения: в любом случае местные законодатели изберут губернатором того, кого им предложит президент. Иных вариантов, как и в случае с утверждением председателя федерального правительства, обнародованная Путиным схема не предусматривает.

По логике той же схемы, мнение главы государства будет решающим и при утверждении руководителей региональных правительств. Совершенно очевидно также, что за ненадобностью будет упразднен институт согласования с местным руководством кандидатов на должности руководителей региональных структур федеральных министерств и ведомств. В принципе внедрение этой модели делает ненужным существование сферы совместной компетенции регионов и Федерации, ликвидирует существующий порядок разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Иначе говоря, субъекты Федерации становятся административными единицами унитарного государства.

Вторая по значимости инициатива президента, оглашенная им на вчерашнем заседании правительства, затрагивает систему представительных (законодательных) органов власти. Владимир Путин считает необходимым формировать их на основе пропорциональных выборов. То есть депутаты (сначала – Госдумы, затем – региональных парламентов) будут избираться только по партийным спискам, одномандатных избирательных округов и соответственно непартийных кандидатов-самовыдвиженцев не будет. В реальных условиях современной России, когда все политические ресурсы страны сконцентрированы в нескольких политических партиях, а фактически – в их федеральном звене, руководство доминирующей партии получит возможность руководить региональными парламентами. Значительно облегчится и задача административного управления выборами, которая сведется к управлению лидерами двух-трех партий. Таким образом, параллельно с «исполнительной вертикалью», достройка которой будет завершена с отменой прямых выборов губернаторов, возникнет и «законодательная вертикаль». Поскольку обе «вертикали» вероятнее всего будут иметь общее управление, конституционный принцип разделения властей превратится в декларацию.

Менее конкретно высказался вчера глава государства по поводу укрепления системы безопасности. Но судя по всему, дело не ограничится созданием окружных и региональных антитеррористических комиссий и восстановлением Миннаца – следует ожидать появления новой федеральной структуры, которая будет обладать более широкими, чем сегодняшний Совет безопасности РФ, полномочиями во всех областях государственного управления. Более ясно выражена во вчерашнем выступлении позиция президента по проблеме общественного контроля за деятельностью госаппарата, включая правоохранительные органы и спецслужбы. Владимир Путин назвал «продуктивной идею образования Общественной палаты как площадки для широкой дискуссии, для обсуждения гражданских инициатив». То есть речь не идет о расширении контрольных функций парламента и об учреждении каких-либо институтов гражданского контроля вообще. Президент представляет Общественную палату как «площадку для дискуссии», не наделяя ее какими-либо правами и полномочиями во взаимоотношениях с органами государственной власти. Впрочем, учреждение независимого органа, который имел бы право контролировать действия исполнительной власти, вошло бы в непреодолимое противоречие с представленной президентом программой укрепления единовластия, переводом государства в режим «антикризисного управления».

От редакции Ведомостей: Скрепление страны

Эффективные люди во главе с Владимиром Путиным продолжают борьбу с раздражающей их неэффективностью масс. Массы иногда выбирают неправильных губернаторов, популистов и казнокрадов, а также депутатов, которые недостаточно “скрепляют страну”.

Предложенный президентом проект еще более стройной вертикали правления — продолжение прежних инициатив. Продолжение последовательного избавления от разного рода “политических шоу” — от телевизионных до избирательных.

В первую очередь, у народа изымается право выбирать главу региона — мэра, президента, губернатора — на прямых выборах. Вместо народа выбирать глав регионов будут местные парламенты. Подобная двухуровневая система выборов — сначала народ выбирает депутатов, а затем парламент выбирает главу государства или региона — встречается в мировой практике. Однако переход от прямых выборов к двухуровневым с точки зрения развития демократии является шагом назад. Народ лишается права голоса, который у него пока еще есть. Лишается, потому что “мы живем в условиях не соответствующей состоянию и уровню развития общества политической системы”.

Однако и двухуровневая система предполагает определенную степень демократической борьбы. Например, в прошлом году чешский парламент несколько недель спорил по поводу кандидатуры нового президента Чехии после ухода с этого поста Вацлава Гавела. Чтобы искоренить остатки региональной демократии, Владимир Путин будет лично отбирать кандидатуры на пост глав регионов и вносить их на утверждение местных депутатов. Без официальной санкции Кремля никто не сможет стать президентом Татарстана, мэром Москвы или губернатором Ненецкого АО. Тем самым Путин предложил не только лишить народ избирательного права, но и свести на нет свободу волеизъявления региональных парламентов.

Лишь в прошлом году Чечня проголосовала за новую Конституцию, которая предусматривает прямые выборы президента республики. Чеченцы еще не успели до конца воспользоваться своими новыми конституционными правами, в частности избрать наконец свой местный парламент. А Москва тем временем вынашивает планы политического переустройства, которые потребуют изменения только что одобренной Конституции Чечни.

И не только Чечни. Свои конституции, регламентирующие среди прочего порядок избрания власти, имеются и в Якутии, и в Татарстане, и в Башкирии, и в других национальных республиках России. Вероятно, эти местные законы будет предложено поменять. Так же как и закон “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти в субъектах РФ”. Кроме того, независимый депутат Владимир Рыжков напомнил вчера о постановлении Конституционного суда 1996 г. № 2-п, где говорится, что механизм, когда главу субъекта Федерации утверждает парламент, “не обеспечивает право граждан участвовать в делах государства”. Но в 2000 г. появилось еще одно постановление КС, в котором конституционность утверждения главы парламентом увязывалась с местными законами. Так что вопрос конституционности и законности предложенных мер не помешает администрации президента реализовать свои планы. Эта тема, вероятно, была проработана заранее.

Для национальных меньшинств отношения с центральной властью в России всегда были серьезной и болезненной темой. В советское время было принято повторять афоризм “царизм — тюрьма народов”, который подкреплялся фактами ущемления прав национальных меньшинств имперской администрацией. Но и СССР для многих населявших его национальностей стал символом геноцида — для прибалтов, крымских татар, тех же чеченцев. В том числе и по этой причине — дурной национальной политики — распался Советский Союз, воспоминания о величии которого так дороги Путину. Впрочем, для улучшения национальной политики создано соответствующее министерство, что, наверное, и поможет наконец ее выработать.

Намерение Кремля лишить не просто россиян вообще, а населяющих страну народностей права выбирать своих региональных лидеров вряд ли получит одобрение у международного сообщества, поддержка которого важна в борьбе России с международным терроризмом. Впрочем, западные лидеры уже показали, что бурной реакции от них ожидать не стоит.

Но интересно узнать, где тот секретный кадровый резерв, благодаря которому новая система только и сможет заработать. Не верится, что архитекторы реформы не подумали об этом. Все 89 идеальных управленцев уже, вероятно, проходят последние этапы подготовки в специальном центре в Ленинградской области.

Проект укрепления вертикали был почему-то представлен как ответ на террористическую угрозу. Это самая непонятная часть реформы. Парламентское расследование под эгидой Совета Федерации будет проведено, но оно еще не начиналось. Внеочередное заседание Совфеда по этому вопросу назначено на 20 сентября. Зато решительные шаги президент уже предначертал.

Цитата недели: “Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства”. - Владимир Путин

Комментарий Владимира Федорина – замглавреда Ведомостей.

Из жизни российской глубинки уходит одно из самых больших развлечений последнего десятилетия. По случаю всенародных выборов губернатора жителей захолустья раз в четыре-пять лет одаривали школьными дневниками, водкой и бесплатными кинопросмотрами. Малообеспеченные группы населения — студенты, пенсионеры, бюджетники — подрабатывали агитаторами, расклейщиками плакатов и распространителями листовок. Попутно граждан приучали к мысли, что они будут виновны в последствиях собственной безответственности, отдав голоса казнокраду или бандиту.

Вакханалия региональных выборов едва не сломала политическую карьеру Владимира Владимировича Путина. В 1996 г. будущий президент руководил избирательной кампанией питерского губернатора Анатолия Собчака. С плачевным для обоих исходом. Собчак проиграл выборы и превратился в изгоя, преследуемого прокуратурой, а начальнику его предвыборного штаба пришлось соглашаться на унизительное трудоустройство в контору Пал Палыча Бородина, который ленинградских университетов не кончал и был нетерпим к ротозейству подчиненных.

С мыслью о том, что губернаторские выборы — это почти абсолютное зло, Путин мирился все четыре года своего первого президентства. Но после Беслана, видимо, решил ни в чем себе не отказывать.

Итак, по случаю войны с террором Путин отменяет прямые выборы главных региональных начальников. Никто ведь не сомневается в том, что губернатор, согласованный с Кремлем, не прошляпил бы бандитов, которые вчера свободно захватили целый театр в столице, сегодня — среднюю школу, а что будет завтра, страшно даже представить. Возможно, Путин и впрямь знает, с какой стати его назначенцы будут воевать с террором эффективнее, чем “старые” губернаторы.

При желании этой инициативе можно найти и разумные объяснения. Чиновники, присылаемые “на губернию” из Москвы, их жены, любовницы, сыновья и прочие родственники по определению не способны жить столь же бурной хозяйственной жизнью, как нынешние губернаторы. Теоретически это способно подорвать корни локальных монополий в строительстве, ритейле, алкогольном бизнесе и т. п. Теоретически явление некоррумпированного внешнего управляющего позволит учинить расцвет торговли и искусств там, где еще вчера были только контрабанда иномарок да квоты на браконьерство.

Но все эта авторитарная благодать начинает осыпаться под грузом простых вопросов. Откуда возьмутся десятки эффективных управленцев там, где последние четыре года тасуется одна и та же питерская команда, в которой играют от силы 10 человек? А то как неразрешимая проблема, так сразу Козак. И даже если власть научится Козаков клонировать, то не окажутся ли жители губерний X, Y и Z в итоге там же, где находятся судебная реформа, административная реформа, а также приднестровское урегулирование?