Отставка по требованию
Теперь судьбу мэра могут решить депутаты местной думы.
В конце мая вступили в силу изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и депутаты муниципальных дум получили право отправлять недобросовестных мэров в отставку. Прошло чуть более месяца, а в России уже зафиксированы случаи отстранения глав муниципалитетов от должностей по инициативе парламентариев. Первыми работы лишились мэры Озерска (Челябинская область) и Суздаля. В Приангарье таких прецедентов еще не было, однако не исключено, что кое-где народные избранники воспользуются предоставленной законодателем возможностью.
Законодательные новеллы
Поправки к Закону N 131 стали реализацией положений, высказанных президентом России в ежегодном Послании Федеральному собранию в ноябре прошлого года. В частности, шла речь об увеличении ответственности глав муниципальных образований.
Какими же новеллами пополнился закон после принятия изменений? Во-первых, представительный орган получил право заслушивать ежегодные отчеты глав муниципального образования и местной администрации о результатах их деятельности. Во-вторых, появился институт удаления мэра в отставку. С такой инициативой могут выступать местные депутаты (не менее одной трети состава) или высшее должностное лицо субъекта РФ, а окончательное решение принимает дума муниципалитета.
В законе также прописаны возможные основания для отстранения глав МО. Депутаты или губернатор вправе инициировать отставку мэра, если его решения, действия или бездействие повлекли негативные финансовые последствия, например, просроченную задолженность МО по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств, если имеют место факты нецелевого расходования средств казны, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий. Кроме того, мэр может потерять работу, если по различным причинам в течение трех и более месяцев не исполнял свои обязанности, а также если депутаты два раза подряд оценили его деятельность по итогам ежегодного отчета как неудовлетворительную.
Стоит отметить, что глава муниципалитета, в свою очередь, имеет право представлять свои доводы и аргументы, в том числе и в письменной форме. При этом положения закона не распространяются на так называемых сити-менеджеров – глав муниципальных администраций, которые осуществляют свои полномочия на основе контрактов.
Опрошенные газетой «Областная» эксперты и представители муниципального сообщества разделились на сторонников и противников этих преобразований.
Хорошие мэры не пострадают
Положительное отношение к изменениям Закона N 131 выразили представители Законодательного Собрания и правительства Иркутской области. По мнению специалистов Управления губернатора и правительства Иркутской области по региональной политике, на современном этапе развития местного самоуправления депутаты должны иметь реальную возможность по-настоящему контролировать, а в случае необходимости и отправлять в отставку руководителей муниципалитетов. Тем более что подконтрольность исполнительных органов МСУ представительным предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления.
– У нас в последнее время складывалась ситуация, когда правовое регулирование не позволяло достаточно эффективно и реально оценить глав территорий, – подчеркнули в Управлении. – Давайте посмотрим статистику. Больше всего жалоб от населения поступает на работу муниципальных властей: грязные улицы, запущенное ЖКХ, плохо работающий общественный транспорт и т. д. Надо признать, что вместе с независимостью местной власти мы получили в ряде случаев и независимость местной бюрократии, ее бесконтрольность, а иногда и полный произвол на местах.
Новый закон, по мнению чиновников, как раз нацелен на то, чтобы такую ситуацию исправить и восстановить ответственность муниципальной власти перед населением в лице местных депутатов.
Сплошные плюсы в изменениях Закона N 131 видит и председатель комитета по законодательству о государственном строительстве и местном самоуправлении Законодательного Собрания Борис Алексеев.
– Закон дает народу возможность реализовать свою власть через депутатов и не предоставляет возможностей для сведения личных счетов, – уверен парламентарий. – Это не акт недоверия главам, ведь большинство из них добросовестно исполняют свои обязанности. Закон позволяет отправлять в отставку только тех муниципальных руководителей, которые потерялись для населения и не хотят работать. Представим, к примеру, большое предприятие, среди работников которого есть прогульщики и лентяи. К ним же применяются определенные меры воздействия? Почему бы и в отношении мэров их не использовать?
Депутат также подчеркнул, что по личной инициативе губернатор не может освободить мэра от его обязанностей. Для этого высшему должностному лицу региона необходимо представить депутатам обоснованные аргументы.
Больше авторитета и ответственности для депутатов
Позитивное отношение к новелле высказали председатели муниципальных дум, что, впрочем, неудивительно: закон расширяет круг их полномочий, повышая авторитет представительных органов на местах. В результате, считает президент Фонда регионального развития Иркутской области Алексей Козьмин, устанавливается баланс между двумя ветвями власти.
Председатель думы Киренского района Геннадий Ковадло сообщил, что ориентировочно в сентябре будут зарегистрированы соответствующие поправки Устава МО, однако реализовывать свое новое право, по его словам, у депутатов пока нет необходимости.
А вот у некоторых парламентариев Тулуна, по информации председателя городской думы Юрия Кариха, есть желание воспользоваться новой возможностью. Дело в том, что не всех депутатов устраивает политика местной администрации.
– Конечно, к крайним мерам прибегать не хотелось бы, – признался спикер.
По мнению председателя думы Иркутска Андрея Лабыгина, удаление мэра в отставку по закону возможно лишь в экстренном случае, этот механизм должен применяться только в экстраординарных, форс-мажорных обстоятельствах. При этом вместе с новыми полномочиями в разы возросла и ответственность представительного органа власти.
– Это как очень острый нож, которым можно отрезать кусок сыра, а можно и собственный палец, – подчеркнул спикер.
Однако в настоящее время в областном центре, по его мнению, нет оснований для применения этой нормы закона.
Плюсы в законодательных новеллах увидел и профессор, заведующий кафедрой конституционного права Иркутского государственного университета Сергей Шишкин.
– В условиях, когда не работает механизм контроля со стороны общества, а злоупотребления мэров становятся обычным делом, достаточно посмотреть на количество правовых эксцессов с их участием в Иркутской области за последние два-три года, – нужен более оперативный, мобильный механизм общественного контроля, – уверен эксперт.
Таковым, по мысли Сергея Шишкина, и является институт удаления мэров в отставку по инициативе парламентариев, которые репрезентативно представляют всех жителей муниципалитета. Это является своеобразной заменой процедуры «народного» отзыва глав территорий, которая хоть и прописана в законодательстве, но, по сути, невыполнима.
Политические мотивы и корпоративный эгоизм
Противоречивое мнение сложилось у глав муниципалитетов. В новом положении закона они видят больше минусов, чем плюсов. Прежде всего мэров настораживает то, что избирается руководитель муниципалитета всенародно, а от должности его отстраняет узкий круг депутатов, которые могут при этом преследовать личные или политические цели.
– Контроль за мэрами должен быть, но его нельзя отдавать нескольким людям, – считает мэр Бодайбинского района Евгений Юмашев. – Многие будут использовать этот закон для расправы с неугодными главами муниципалитетов.
Такую возможность не исключает и профессор, заведующий кафедрой конституционного права ИГУ Сергей Шишкин. В основе агрессивного поведения депутатского корпуса по отношению к мэрам, по мнению эксперта, могут лежать, во-первых, политические мотивы, во-вторых, корпоративный эгоизм. Говоря о первом риске, Сергей Шишкин отметил, что парламентарии, представляющие в думе ту или иную партию, могут объединиться в борьбе против главы, не имеющего нужную партийную «окраску». А еще глава муниципалитета может пострадать от корпоративных интересов думцев.
– Возьмем, к примеру, Усолье-Сибирское. Большинство депутатов местной думы представляют одно предприятие – Усольехимпром. Теоретически они могут снимать мэра по пять раз на дню, потому что он заставляет их ремонтировать дороги, платить налоги, нести бремя социальной ответственности. А у нас в области таких моногородов полно, – отметил Сергей Шишкин.
Помимо этого, по мнению эксперта, депутаты местных дум чувствуют себя в какой-то мере ущемленными, так как полномочий у представительного органа меньше, чем у исполнительного. И особенно в Иркутске, где выстроена модель «сильный мэр – слабый совет».
– Такая функционально-компетенционная ущемленность может вызывать у парламентариев желание досадить мэру. Таким образом, в основе постановки вопроса о снятии главы муниципалитета может лежать низменный мотив, – отметил Сергей Шишкин. – Диктатура одного человека нетерпима, равно как и коллективная.
Без права на защиту
Еще одним минусом закона мэры назвали отсутствие у муниципальных глав права на судебную защиту. Согласно внесенным поправкам, главы могут лишь предоставить депутатам объяснения по предъявляемым обвинениям, а также обратиться к жителям через СМИ.
– Любой закон должен предполагать механизм защиты субъекта, на который направлено его действие, в нашем случае – мэра. Однако здесь этот момент не прописан, – подчеркнул мэр Зиминского района Владимир Трубников. – По определенным основаниям главу можно отстранить, а как человек сможет доказать свою невиновность? Даже обвиняемому в уголовном преступлении дается право на защиту. Конечно, механизм защиты от недобросовестных мэров должен быть, но и механизм защиты добросовестных мэров от сиюминутных настроений и политических веяний также необходим, ведь мэр и депутаты не всегда дружат.
По мнению главы Усть-Кута Владимира Сенина, в законе необходимо более четко прописать основания для отстранения мэров. В этой связи депутаты должны проверять, была ли у мэра реальная возможность исполнить свои полномочия или нет.
– В Европейской хартии МСУ прописано, что на главу муниципалитета не могут быть возложены полномочия, не подкрепленные финансированием. А у нас это происходит сплошь и рядом. Да, неисполнение обязанностей влечет за собой ответственность, но при этом нужно установить причину, – полагает Владимир Сенин.
Одним из последствий применения статьи об удалении глав в отставку, по мнению Сергея Шишкина, может стать непопулярность профессии мэра.
– Найти толкового человека, способного квалифицированно управлять территорией, особенно в условиях Сибири, не так просто, – отмечает эксперт. – А опасность отстранения от должности многих оттолкнет от участия в выборах на пост мэра, особенно в небольших поселках.
Практика покажет
Между тем и муниципалы, и представители региональной власти, и эксперты единодушны в одном: все достоинства и недостатки измененного закона продемонстрирует практика. На ее основе законодательство, скорее всего, будет и дальше корректироваться.
Впрочем, ряд предложений уже есть. По мнению Евгения Юмашева, глав поселений должен назначать мэр района. Тогда он будет отвечать за их работу, имея рычаги воздействия.
Президент Фонда регионального развития Иркутской области Алексей Козьмин считает, что целесообразнее было бы дать депутатам возможность назначать голосование по вопросу отставки мэра, максимально упростив процедуру, например, убрав порог явки.
– На данный момент, даже если мэр имеет высокий рейтинг среди населения, но не ладит с губернатором или депутатами, может возникнуть серьезный политический конфликт, – считает эксперт.
