Бюджетный плюрализм

Первые дни жизни объединённой Иркутской области ознаменовались финансовым конфликтом. Впервые за свою историю регион может получить сразу два бюджета. Один – от депутатов, другой – от губернатора.

На этой неделе комитет по бюджету рекомендовал Заксобранию преодолеть вето губернатора на парламентскую версию бюджета. Две ветви власти серией метких ударов загнали ситуацию в тупик. Если чиновники и народные избранники не смогут договориться, то в обсуждение придётся включить суд.

Стороны объяснились

О том, что губернатор наложил вето на принятый депутатами закон и постановлением утвердил свою версию бюджета, «Конкурент» писал в номере от 12 января. На этой неделе стороны конфликта публично объяснились на парламентском комитете по бюджету.

Губернатор Александр Тишанин в своём письме в Заксобрание пояснил, что закон не мог быть обнародован, поскольку он не предусматривает 14-процентное повышение заработной платы с 1 февраля 2008 года (как обещал президент РФ 17 декабря прошлого года). «Для нас выступление президента не является основанием для внесения изменений в бюджет, — считает вице-спикер, глава комитета по бюджету Геннадий Истомин. – Необходимо губернаторское постановление об увеличении зарплат, а его не было». Начальник главного правового управления губернатора Иркутской области Артём Кудашов заметил, что в сентябре зарплаты повысили без постановления и депутаты не возражали. Однако заместитель председателя областной организации профсоюзов Валерий Лукин напомнил, что четыре месяца назад зарплатные поправки были приняты на основе решения трёхсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений и подкреплены решением Минфина.

Тогда Артём Кудашов заявил, что зарплата – лишь один из аргументов. Сама процедура изменений, которую предприняли депутаты 20 декабря, была незаконной, убеждён юрист. «Когда за 10 минут бюджет принимают сразу в трёх чтениях, это неправильно», — заметил он. Кудашов уверен, что депутаты в рабочем пылу вышли за пределы своих возможностей. И изменили основные параметры бюджета, которые принимаются на базе прогноза социально-экономического развития региона. А вносить такие поправки — исключительная прерогатива высшего должностного лица области. Речь идёт от 687 млн. рублей (прогнозируемые безвозмездные поступления от ОАО «Восточно-Сибирская газовая компания»). Депутаты внесли их в доходную часть бюджета и распределили по статьям расходов, хотя, как отметил первый замгубернатора Юрий Параничев, пока нет решения о судьбе этих денег даже совета директоров ТНК-ВР, на паритетах с администрацией владеющей ВСГК.

Правовое недоумение

Сам губернатор не менее свободно распорядился прогнозом социально-экономического развития. 30 декабря он одним волевым решением изменил прогноз, отыскав 613 млн. рублей в качестве «дополнительных доходов» по налогу на прибыль и НДФЛ. Глава областной Контрольно-счётной палаты Василий Митрофанов заявил, что изменение налогового потенциала за 1-2 дня тоже «очень похоже на нарушение законодательства». «План социально-экономического развития на будущий год восходит к прогнозу до 2010 года, и таких импровизаций с цифрами быть не должно», — считает аудитор. Однако специалисты регионального финансового департамента уверены, что сымпровизировала сама жизнь. Если в начале 2007 года сборы по фонду заработной платы в 2007 году были запланированы в сумме 132,5 млрд. рублей, то к концу года они увеличились на 200 млн. рублей. Поэтому 602 млн. – это неожиданное, но приятное прибавление к бюджету. «Вам просто необходимо было заменить 687 млн. рублей на очень похожую цифру, а оснований для того, чтобы срочно пересмотреть прогноз, не было», — сделал вывод Геннадий Истомин.

«Мы не нарушили ни единой нормы, и вето было наложено неверно», — заявила Ирина Ощипок. В соглашении о принятии бюджета объединённого субъекта на 2008 год не содержится запрета на возвращение к первому чтению. «Более того, не запрещает этого и Федеральный закон 184-ФЗ», — отметила Ирина Ощипок. Она напомнила депутатам, что Бюджетный кодекс разрешает депутатам Госдумы увеличивать расходно-доходную часть бюджета, если на то есть одобрение правительства. В законодательстве Иркутской области нет ни разрешения, ни запрета на изменение доходов со стороны депутатов.

Артём Кудашов заявил, что документ не может быть признан законным, поскольку не только был создан с нарушением правовых норм, но и поступил в администрацию в «чистом» виде, без 26 приложений. «Поскольку процедура была кардинально нарушена, мы считаем закон непринятым», — заявил Кудашов. Хотя именно на этот закон губернатор наложил вето 29 декабря, тем самым признав его легитимность, считают юристы Заксобрания. «Устав в этом случае требует от нас рассмотрения вето», — уверен Геннадий Истомин. Артём Кудашов, напротив, убеждён, что поскольку с 1 января 2008 года появился новый субъект, федеральный конституционный закон об объединении не позволяет оставить проект бюджета в подвешенном состоянии. И потому губернатор принял единственно верное решение и утвердил бюджет своим постановлением. Однако соглашение ясно даёт понять, в каких случаях губернатор может принять постановление: если закон не был принят в течение 90 дней с момента внесения или оба парламента не набрали достаточного количества голосов для прохождения, отметил депутат Сергей Курилов. Про вето в соглашении нет ни слова.

Разборки построчно

Сравнить две версии бюджета – депутатскую и губернаторскую – невозможно. Ни к той, ни к другой нет пояснительных записок. Более того, парламентский вариант закона существует только в текстовой части, поскольку финансовый департамент после 20 декабря не стал расписывать изменения по приложениям, как это делалось последние 20 лет, заявил Геннадий Истомин. Как сообщил «Конкуренту» источник в Заксобрании, «Серый дом» отказался представить КСП электронную версию бюджета. Поэтому аудиторы вынуждены сравнивать газетный вариант губернаторского закона от 31 декабря и первоначальную версию, механически внося в неё поправки депутатов. Анализ КСП будет завершён не ранее чем к 30 января. Пока же аудитор КСП Александра Вахрина сообщила, что губернатор внёс изменения в 10 из 11 разделов бюджета, тогда как депутатский вариант вносил правки в 3-4 раздела. В беседе с журналистами Вахрина пояснила, что не может определить, заложены ли в бюджете средства на повышение заработной платы, поскольку в представленной версии нет кодов бюджетной классификации.

Поэтому верить приходится информации, распространённой на этой неделе финансистами администрации: на зарплату в новой версии бюджета заложено 403,5 млн. рублей. При этом доходы увеличены на 613 млн. рублей (дефицит сократился с 14,5 до 14,3%). Таким образом на все остальные расходы остаётся 210 млн. рублей. Однако только программа газификации Иркутской области стоит 225 млн. рублей. И ещё более 200 млн. рублей парламентарии добавили на программу модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. 50 млн. – на сельское хозяйство. Между тем Геннадий Истомин заявил журналистам, что в новой версии бюджета учтены «основные направления расходов», заложенные депутатами 20 декабря. Это подтвердил и Юрий Параничев: «По расходам у нас расхождений нет». А это означает только одно – сокращены другие статьи бюджета. По предварительной оценке парламентских правоведов, существенно «подрезан» раздел субсидий ЖКХ, пояснил «Конкуренту» заместитель главы бюджетного комитета Павел Зорин.

Право роспуска

Комитет по бюджету принял решение рекомендовать сессии преодолеть вето. Однако позже в беседе с журналистами Геннадий Истомин и Юрий Параничев признали, что, вероятнее всего, до сессии будут проведены «согласительные консультации». Ни «Серому дому», ни Заксобранию невыгодно доводить дело до суда.

«Обе стороны отступили от принятых законов», — подчеркнул старший помощник прокурора Иркутской области Пётр Парцей. В случае судебных разбирательств возникнет финансовый вакуум, поскольку бюджет не будет исполняться.

Павел Зорин не уверен в том, что компромисс будет найден. «Скорость, с которой появилась губернаторская версия бюджета, говорит о том, что решение принято принципиальное, не позволяющее вступать в диалог, — считает Зорин. – Если бы губернатор хотел согласительную комиссию, он бы её созвал ещё 20 декабря». В понедельник коллегии Заксобрания предстоит решить, будет ли созвана внеочередная сессия. Геннадий Истомин пояснил, что до сессии действует постановление губернатора, а позже все расходы могут быть транслированы в принятую версию бюджета. По словам Павла Зорина, если вето будет преодолено, то на следующей сессии депутаты внесут поправки о зарплатах.

ФКЗ разрешает губернатору распустить парламент, если депутаты нарушили нормы федерального законодательства или Конституции РФ. В своём письме в Заксобрание Тишанин говорит, что депутаты допустили «нарушение прав и свобод человека и гражданина», не предусмотрев повышение зарплат. И ссылается на различные статьи Конституции РФ. Однако, по мнению Павла Зорина, подвести доказательную базу под процедуру роспуска главе области будет трудно, поскольку и в его версии закона, внесённой 20 декабря, ничего не говорится о 14-процентном росте зарплат.

Для преодоления вето необходимо 30 из 45 голосов депутатов. Если они будут набраны, то губернатор обязан по уставу в течение пяти дней подписать закон или же обратиться в суд. На момент вёрстки номера согласительная группа так и не была создана.