Российский федерализм: обман? миф? иллюзия?
6 июня в Иркутске состоялась крайне интересная и значимая встреча. Представители фонда Конрада Аденауэра встретились за круглым столом с иркутским отделением РОО "Открытая Россия" и региональным отделением партии СПС.
Основным вопросом встречи было сравнение германской и российской моделей федерализма. Однако этот вопрос быстро перерос в обсуждение чисто российских реалий государственного устройства.
Начиная с 1993 года, с принятия новой российской Конституции, Россия официально считается федеративным государством. Этот принцип формирования государства отображен в самом названии страны.
Однако, как и все в России, российский федерализм имеет собственную специфику, порой уводящую его далеко в сторону.
Если исходить из российских принципов федерализма, едва ли не основным органом государственной власти в стране должен являться Совет Федерации. Однако в Основном Законе страны не указано, каким образом формируется этот Совет и на каких принципах он вообще создается. В результате этой неразберихи принципы формирования Совета Федерации менялись уже три раза, после чего этот орган государственной власти превратился в некий придаток при Госдуме.
Однако вопрос об управлении государством не ограничивается одними принципами формирования Совета Федерации. По большому счету, страной должен управлять именно Совет Федерации в контакте с министрами, возглавляемыми премьером. Должность президента же должна быть чисто символической, президент должен быть гарантом Конституции и представлять страну перед мировым сообществом. И уж тем более президент не должен вмешиваться во внутренние дела "Мосэнерго" и прочих РАО.
Еще более странной является изобретенная президентом система представителей президента в федеральных округах. Эта структура никак не прописана в Конституции России и является совершенно избыточной прослойкой между губернаторами и Кремлем. И если до 2004 года существование этой прослойки еще можно было как-то обосновать, к примеру, необходимостью непосредственного президентского контроля на местах (то есть тем, чем, в принципе, должна заниматься - но не занимается - прокуратура), то с превращением губернаторов в кремлевских назначенцев-чиновников должность представителя президента вообще становится чем-то наподобие аппендикса: вроде как и лишнее, и удалить больно.
Впрочем, в России является странным и само деление территорий. Любая федеративная республика делится либо по территориальному принципу, как США или Германия, либо по национально-территориальному. Второй тип деления, как правило, не доводит федерацию до добра, так как неизбежно приводит к межнациональной напряженности вследствие экономического и социального неравенства территорий.
В России же наблюдается совершенно противоестественное деление сразу по обоим признакам – как по чисто территориальному, так и по национально-территориальному. К чему это приведет – говорить сложно, но то, что не приведет ни к чему хорошему – это факт.
Что касается экономического неравенства субъектов федерации – это отдельная и очень печальная песня. И песня эта – именно о национальных особенностях территорий.
Проблема в том, что в России существуют территории-доноры и територии-реципиенты. Первые, упрощенно говоря, отдают часть своих заработанных средств в федеральный бюджет, вторые – получают дотации из этого самого бюджета. На те деньги, которые "оседают" в федеральном центре, достаточно безбедно существует очень большая группа людей, находящихся в той или иной близости к "кормушке".
Надо сказать, что федеральный центр забирает не просто часть зарабатываемых регионом средств – он забирает весьма существенную часть. Для Иркутской области, к примеру, это – 65%. Причем чем богаче территория, чем больше она зарабатывает – тем большую часть она отдает в федеральный бюджет.
Эта ситуация не может не вызывать недовольства обеспеченных территорий, и как вследствие подобной федеральной политики, даже среди обеспеченных территорий возникают значительные центробежные тенденции – то есть, говоря простым языком, появляется желание отодвинуть федеральный центр от своего бюджета и продолжить жить самостоятельно.
Однако достаточно большая часть субъектов федерации является территориями-реципиентами, получающими значительные дотации от федерального центра. При этом федеральный центр не озабочен развитием нормальной экономики в этих регионах, сами же регионы очень быстро переходят на режим паразитной экономики, когда местные власти занимаются только тем, что получают деньги из федерального центра и делят их в соответствии с собственными интересами.
Вполне естественной моделью экономики в данном случае могла бы стать такая экономическая система, когда каждый регион был бы в составе федерации, но на полном самообеспечении. Однако в этом случае произошла бы необратимая цепочка событий, которая неизбежно привела бы к мгновенному распаду России.
Во-первых, территории-реципиенты совершенно отвыкли не только трудиться, но и вообще думать о собственном развитии. В мгновение ока их не изменить – если люди не хотели работать, получая дотации, то их будет сложно заставить работать, лишив этих дотаций. Люди в этих территориях начнут или вымирать, или эмигрировать в лучшие края – причем как вымирание, так и бегство, будут массовыми. Известная притча о Будде и удочках в российских условиях будет работать вряд ли – как не работает она в спившихся деревнях и остановившихся заводах.
Во-вторых, региональные элиты, лишившиеся единственной пуповины в виде финансового потока, удерживающей их при федеральном центре, немедленно заявят о своих сепаратистских настроениях, и начнут искать утешения "на стороне". И нет никакого сомнения, что найдут. Уже сейчас подобные настроения проявляются в Якутии и на Дальнем Востоке, уже сейчас республики типы Тывы и Карелии не скрывают если не желания, то способности отделиться от федерации и стать либо самостоятельными государствами, либо присоединиться к своим пограничным соседям.
В третьих – самое важное – при потере дотационности в регионах мгновенно возникнут националистические движения, пропагандирующие отделение от федерального центра. Именно на поводке страха перед этими движениями и держат федеральное правительство многочисленные республики типа Татарстана, Башкотарстана, Дагестана и прочих. Парадоксальная вещь – когда-то экономический мощный Татарстан получает в виде федеральных дотаций едва ли не столько же денег, сколько все остальные субъекты федерации, вместе взятые. И это – объяснимо: федеральному центру совсем не нужно повторение чеченского сценария на расстоянии полета оперативно-тактической ракеты от Москвы. Фактически национальные республики занимаются откровенным шантажом Кремля – а Кремль прекрасно осознает, что при малейшем изменении экономических потоков страна может просто рухнуть.
Примерно такая же схема работает и в Сибири в отношении Агинского и Усть-Ордынского автономных округов. Эти округа, получая значительные дотации из федерального центра, озабочены только ими, и именно поэтому в штыки воспринимают любые переговоры об объединении УОБАО с Иркутской областью. Вся экономика обоих округов уже несколько лет находится в совершенно упадническом состоянии, однако местные власти совершенно не озабочены ее восстановлением. Это и не требуется – пока будет идти финансовый поток.
Фактически, ситуацией с построением федеративного государства, современный политический режим в России сам себя загнал если не в тупик, то в прокрустово ложе, из которого самостоятельно не выбраться. Вероятно, именно поэтому в последние годы Кремль стремительно меняет курс от федеративного к унитарному государству, отбирая у населения право на выборы тех или иных органов власти и снижая самостоятельность регионов и их руководителей. Однако делается это настолько неуклюже, что совершенно непонятно, какое из двух зол окажется для России хуже.
Что самое печальное – никто не знает, что в этой ситуации нужно делать. Кремль ведет страусиную политику, делая вид, что все нормально и за окном не пожар, а восход солнца. Оппозиционные партии в принципе обозначают ситуацию, однако не видят безболезненного и малокровного выхода из нее. А мировое сообщество с интересом наблюдает, в какой очередной вираж занесет нашу многострадальную страну.
