Виктор Игнатенко: Молчаливый парламент – это мертвый парламент
Защищая в 1989 году кандидатскую диссертацию по некоторым аспектам государственно-правового строительства, Виктор Игнатенко не подозревал, что через год ему придется от научных выкладок перейти к практике.
Сама жизнь поставила перед молодым юристом труднейшие задачи по закладке основ отечественного парламентаризма. Во многом благодаря его таланту Иркутская область превратилась в полигон по обкатке новых конфигураций власти.
– Когда начались выборы в областной Совет народных депутатов, вы решили, что пришел ваш час?
– Честно говоря, и мысли не было идти в депутаты. Я, тогда молодой кандидат наук, преподавал в Иркутском госуниверситете, мечтал заниматься научной работой. Но навалились коллеги по кафедре: время на дворе переломное, нельзя отсиживаться по углам, без юристов ничего не сладится. Я отбивался, как мог: пустое дело, меня никто не знает, проиграю. В конце концов, уломали и вытолкали на политическую арену.
– И какое впечатление от выборов осталось? Сильно полоскали вашу биографию?
– Вы знаете, тогда было другое время, я бы его назвал романтикой ранней демократии. Выборы были чистыми, без черного пиара. Меня выдвинули студенты юрфака ИГУ, потом научные сотрудники Академгородка. Сдали в райисполком фотографии, свои биографии, нам все это отпечатали на серой газетной бумаге – вот и весь агитматериал. Избирательную кампанию делали исключительно ногами. Я баллотировался по микрорайону Первомайскому. При проведении своей агитации поддерживал Ножикова и Широбокова, которые тогда избирались в Верховный Совет РСФСР, а я – в областной. Правда, до конца не верил, что пройду, соперники-то были солидные: и по возрасту, и по должностям. Но выбрали меня. У нас тогда на кафедре появилось сразу три депутата: одна преподаватель прошла в горсовет, двое – в Кировский райсовет.
– Не кафедра, а целый законодательный корпус. А как же вам, простому и незаметному кандидату наук, удалось пробиться в руководящий состав облсовета?
– Ну, я такой цели не ставил. Думал, определюсь в комиссию по соцзаконности и правопорядку, что близко мне, и буду работать. Но вышло по-другому. Мне оргкомитет поручил подготовку Регламента, без которого немыслима работа облсовета. Утверждали его на первой сессии. Я несколько часов простоял на трибуне, пока меня терзали вопросами. Устал как собака. Мечтал отдохнуть. Когда объявили перерыв, меня вызывает к себе Владимир Потапов, первый секретарь обкома партии. Его, по сложившейся тогда практике, избрали председателем облсовета. Я первый раз попал в кабинет руководителя такого уровня. Он мне показался необыкновенно большим, где-то на горизонте сидит человек под портретом Ленина, стоят напольные старинные часы с боем. Потапов мне сразу в лоб: вас депутаты предлагают в качестве моего зама, как вы на это смотрите? Ну, я скромно: слишком молод, вряд ли гожусь на эту роль, решайте сами.
– А сколько вам тогда было лет?
– 31 год. Он позадавал мне вопросы, внимательно выслушал ответы. Я так и не понял, будет меня он выдвигать в свои замы или нет. А после перерыва называет на сессии мою кандидатуру. Я оторопел. Слышу, кричат из зала: соглашайся, соглашайся. Потом тайное голосование – и практически все депутаты, может, за исключением двух-трех, голосуют за меня. Случилось это в конце апреля 1990 года. Так я неожиданно для себя оказался в кресле зампредседателя областного Совета. Сделался должностным лицом. А через год с небольшим, когда Потапов уехал из Иркутска на дипломатическую службу, я был избран председателем областного Совета.
– Каково было оказаться на вершине власти в то время, когда страна разваливалась на куски, а спасательных средств никто не выдавал?
– Тяжелейшее было время. Представляете, входим в зиму 1992 года, а в области нет необходимых запасов угля, муки, растительного и сливочного масла. Перевязочных материалов – и тех жутко не хватало. Денежная наличность стала страшным дефицитом. Многие хозяйственные связи разорвались. Садились мы вместе с Юрием Ножиковым, которого выбрали председателем облисполкома, с его замами и напрягали мозги, искали выход. Добились от Ельцина указа, по которому от продажи экспортной продукции: бензина, алюминия, целлюлозы – отчислялся в специальный областной фонд определенный процент валюты. На эти деньги область и вела закупки жизненно необходимых товаров и ресурсов.
– Было ощущение, что в правительстве, начиная перестройку, держали в голове четкий и ясный план рыночных реформ?
– Мне довелось общаться со многими государственными деятелями: Горбачевым, Лукьяновым, Ельциным, Руцким, Гайдаром, Черномырдиным, Хасбулатовым, Чубайсом, Зорькиным и т. д. И я видел, что вместо четкого плана во главу угла ставился известный принцип Наполеона: ввяжемся в бой, а там видно будет. Сам Ельцин мало что понимал в рыночной экономике, он был скорее знаменем, чем реформатором. Он не был российским Людвигом Эрхардом, который после Второй мировой войны возрождал немецкую экономику. Совсем не был похож и на Франклина Рузвельта, который собирал раз в неделю у радиоприемников всю американскую нацию и детально, доходчиво объяснял суть проводимых в стране мер по выходу из Великой депрессии. А у нас кто-нибудь разъяснял суть реформ? Никто. Потому что шла борьба, никто не знал, куда кривая вывезет. Главное было – сломать.
– Боролась метрополия, а провинция отдувалась?
– Примерно так. Регионы зачастую были просто брошены, предоставлены сами себе. Чтобы выжить, они наращивали горизонтальную интеграцию. Пример тому – Сибирское соглашение. Это была попытка спастись, уцелеть в тогдашнем хаосе.
– Стал, как задумывалось, областной Совет народных депутатов помощником исполнительной власти?
– Довольно скоро выяснилось, что облсовет численностью в 250 депутатов не приспособлен для нормотворческой деятельности. Хотя я и придерживаюсь мнения, что молчаливый парламент – это мертвый парламент, но этот был слишком громоздкий, шумный, трудно управляемый орган, и к тому же дорогой. Сессии длились по нескольку дней, бывало на неделю, а то и больше растягивались. К концу дня у меня рубашка мокрой становилась от напряжения. Тогда и пришла идея создать более компактный и оперативный Малый совет, вчетверо меньший, который мог собираться и решать нормотворческие вопросы между сессиями.
– А как шел отбор в него, по какому принципу? Кто ближе к Иркутску живет?
– География роли не играла, главное – компетентность и работоспособность. К тому времени мы уже знали, кто из депутатов чего стоит, так что с отбором людей проблем не было. По сути, Малый совет стал прообразом Законодательного Собрания. Между прочим, мы в числе первых в стране создали такой орган. Все наработки потом вошли в российский закон о краевом, областном совете и краевой, областной администрации, который я помогал разрабатывать.
– Говорят, вы первым в стране написали и проект Устава области?
– Действительно, первый вариант был готов в 1992 году, когда еще и речи не велось о подобных уставах. Мы проводили крамольную по тем временам мысль о принятии всеми регионами нормативных актов в форме законов. Помню, когда я выступал с этой идеей в Совете национальностей, меня даже один депутат обвинил в сепаратизме. Я же доказывал, что коль у республик есть своя Конституция и они имеют право принимать свои законы, то почему в этом ущемлены другие субъекты РФ. Они же в подлинной федерации должны быть равны с точки зрения своего правового статуса и правовых возможностей. И хотя Верховный Совет РСФСР нас тогда не поддержал, мы не сдавались и продолжали отстаивать свою позицию. И, представьте себе, отстояли. Право областей и краев издавать свои нормативные акты в форме местных законов было закреплено в Конституции Российской Федерации, которая была принята в 1993 году на референдуме.
– Как в то бурное время складывались отношения между исполнительной и представительной властями? Противостояний не возникало?
– Отношения были конструктивными. Каждый день на наши головы сваливалась масса проблем. Равенство властей соблюдалось очень просто: сегодня для рабочей встречи в кабинет Ножикова прихожу я, а завтра он идет ко мне (смеется). Об этом мало кто знает: когда указом Ельцина Юрий Абрамович был отстранен от должности главы областной администрации, мне в Москве настойчиво предлагали это назначение. Я наотрез отказался, созвал внеочередную сессию, которая взяла под защиту Ножикова. Президенту пришлось отступить.
– Не боялись последствий своего фрондерства?
– В смысле поломать карьеру? Да об этом как-то не думал. И за должность не держался. Когда случился ГКЧП, мы сразу заявили, что переворот – нарушение Конституции. Помню, сидим с Ножиковым, обсуждаем ситуацию, и он меня вдруг спрашивает: а ты знаешь, чем это грозит, если они выиграют? Головы нам поотрывают! Я говорю: тогда наши головы должны защищать Конституцию.
А взять историю с Иркутскэнерго? Мы же оспорили Указ президента в Конституционном суде, зная, что у нас один шанс из ста выиграть дело. Это же могли сделать и другие регионы, располагающие ГЭС, но ведь никто кроме нас и красноярцев не решился. Посчитали: спорить с Москвой себе дороже. Пусть все рушится, пусть кому-то другому придется расхлебывать последствия, зато никто не упрекнет в нелояльности. А мы не кланялись и не угодничали, а отстаивали интересы Иркутской области и ее жителей. Отстаивали, как могли, причем в строгом соответствии с законами.
– Получив право создавать областные законы, вы сумели его реализовать? Ведь опытом законотворчества, как я понимаю, никто не располагал.
– Опыта не было, но были знания. Это помогло. Пришлось зарыться в литературу, выискивать ценное в законодательстве других регионов, подключать к работе практиков, знакомых с положением дел в нужных сферах. Пришло понимание, что законы – это рычаги влияния, с помощью которых государство поддерживает баланс интересов различных сторон. Примером того может служить принятый в начале 1990-х нормативный акт о водопользовании. Решив, что рынок дает им право диктовать цену на электричество, энергетики кинулись наращивать тарифы. Как их остановить? Приказать же не можем, не те времена. И тогда мы ввели плату за водопользование. Своеобразный контрдовод: будете поднимать тарифы – увеличим плату за воду, ударяя по сверхприбыли в пользу казны.
– Это остудило горячие головы?
– Да. Но, создавая первые законы и иные нормативные акты, мы не обольщались на свой счет, понимали, что хороший закон требует серьезной научно-правовой основы. Нужен был специализированный институт, укомплектованный квалифицированными юристами. И такой институт регионального законодательства был создан в 1993 году. Между прочим, первый в стране.
– А где набрали сотрудников?
– Иркутск всегда славился сильной школой юристов. Поэтому выбор был. Кое-кого перетянули из других городов. За будущим директором института Николаем Власенко я сам лично ездил в Тюмень. Уговорил его вернуться в родной город. Сложилась группа прекрасных специалистов, и мы доминировали по ряду правовых вопросов. К сожалению, в 2000 году институт упразднили. Это было большой ошибкой. Правда, в конце концов ошибку признали и три года назад институт воссоздали.
– Сейчас, когда институт возглавили вы, как оцениваете его потенциал?
– Конечно, он понес большие потери. Практически весь прежний состав высококвалифицированных специалистов перебрался в Москву и Петербург. И это понятно. Какой город, даже столичный, откажется от специалистов, «съевших собаку» на законодательном поприще? Восстанавливать прежний уровень нелегко. Но мы стараемся. И это старание не пропадает даром. Сейчас в институте работают один доктор и 12 кандидатов юридических наук.
Сотрудниками института подготовлены проект Устава области и более 80 законопроектов. Проведено более 300 сложных правовых экспертиз, более 50 сравнительно-правовых исследований. В этом году мы по поручению Конституционного суда России подготовили четыре научно-правовые экспертизы по соответствию отдельных федеральных законов конституционным нормам. Как правило, проведение таких экспертиз поручают столичным институтам. Обращение к нам показывает, что у нас высокий научный потенциал и наше мнение весомо.
Совсем недавно нашему институту было присвоено имя выдающегося государственного деятеля, законотворца и реформатора Михаила Сперанского. А это ко многому обязывает.
